我国地方政府这些年在推动经济发展的过程中：
- 重土地、轻人，优点是可以快速推进城市化和基础设施建设，缺点是公共服务供给不足，推高了房价和居民债务负担，拉大了地区差距和贫富差距。
- 重规模、重扩张，优点是推动了企业成长和快速工业化，缺点是加重了债务负担。
- 重投资、重生产、轻消费，优点是拉动了经济快速增长，扩大了对外贸易，使我国迅速成为制造业强国，缺点是经济结构不平衡。
制度与政府行为
要想把握政府的真实意图和动向，不能光读文件，还要看政府资金的流向和数量，所以财政从来不是一个纯粹的经济问题。道理很朴素：办事要花钱，如果没钱，话说得再好听也难以落实。
财税改革
分税制改革即重新分配央地收入。
1985—1993年，地方政府的收入和支出是比较匹配的.
20世纪80年代的中国经济特点：承包。
财政承包始于1980年，中央与省级财政之间对收入和支出进行包干，地方可以留下一部分增收。1985年以后全面推行，建立了“分灶吃饭”的财政体制。
财政包干形式各地不同，比较流行的一种是“收入递增包干”。以1988年的北京为例，是以1987年的财政收入为基数，设定一个固定的年收入增长率4%，超过4%的增收部分都归北京，没超过的部分则和中央五五分成。广东的包干形式是1988年上解中央14亿元，以后每年在此基础上递增9%，剩余的都归自己（1988年预算收入为108亿元、且来年环比增速为27%，因此广州对后来的分税制改革反对）。上海实行“定额上解”，每年上缴中央105亿元（1988年上海的预算收入162亿元）。
影响：
- 地方有动力扩大税收来源。一种做法是大力兴办乡镇企业，乡镇企业第一交给县政府增值税（改革前也叫产品税），企业只要开工生产，不管盈利与否都得交增值税，规模越大缴税越多；第二类收入是上缴的利润，主要交给乡镇政府和村集体作为预算外收入，当时乡镇企业享受税收优惠，所得税和利润税都很低，1980年的利润税仅为6%，1986年上升到20%。
- 中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低，而全国财政预算总收入占GDP的比重也越来越低，不仅中央变得越来越穷，财政整体也越来越穷。地方经济增长快，20世纪80年代物价涨得也快，所以地方财政收入相比于跟中央约定的固定分成比例增长更快；预算总收入占GDP比重不断降低，一方面地方政府有意不让预算收入增长太快，另一方面盛行预算外收入。
1994年分税制改革
分税制改革把税收分为三类：中央税（如关税）、地方税（如营业税）、共享税（如增值税）。
同时分设国税、地税两套机构，与地方财政部门脱钩，省以下税务机关以垂直管理为主，可以减少地方政府对税收的干扰，保障中央税收收入，缺点是两套机构导致税务系统人员激增，提高了税收征管成本，而且企业需要应付两套人马和审查，纳税成本也高。2018年，分立了24年的国税与地税再次开始合并。
分税制改革中最重要的税种是增值税，占全国税收收入的1/4。改革之前，增值税（即产品税）是最大的地方税，改革后变成共享税，中央拿走75%，留给地方25%。为防止地方收入急剧下跌，中央设立了“税收返还”机制：保证改革后地方增值税收入与改革前一样，新增部分才和中央分。因此改革后增值税占地方税收收入的比重没有急速下跌，而是缓慢地逐年下跌。
企业所得税是我国的第二大税种，2002年改革之前，企业所得税按行政隶属关系上缴：中央企业交中央，地方企业交地方。地方企业比中央企业多，所以六成以上的所得税交给了地方。地方政府自然就有动力创办价高利大的企业，比如烟厂和酒厂。在2002年的所得税改革中，除一些特殊央企的所得税归中央外，所有企业的所得税中央和地方六四分成（仅2002年当年为五五分）。为防止地方收入下降，同样也设置了税收返还机制，并把2001年的所得税收入定为返还基数。
影响：分税制是20世纪90年代推行的根本性改革之一，也是最为成功的改革之一。改革扭转了“两个比重”不断下滑的趋势：中央占全国预算收入的比重从改革前的22%一跃变成55%，并长期稳定在这一水平；国家预算收入占GDP的比重也从改革前的11%逐渐增加到了20%以上。改革大大增强了中央政府的宏观调控能力，为之后应付一系列重大冲击（1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机和汶川地震等）奠定了基础，也保障了一系列重大改革（如国企改革和国防现代化建设）和国家重点建设项目的顺利实施。分税制也从根本上改变了地方政府发展经济的模式。
土地财政
原因：
- 分税制改革的影响：第一，减少了其手头可支配的财政资源，改革前，企业不仅缴税，还要向地方政府缴纳很多费（行政收费、集资、摊派、赞助等），这部分预算外收入在改革后大大减少；90年代中后期，乡镇企业也纷纷改制，利润不再上缴，基层政府的预算外收入进一步减少；最后，2001年的税改中，中央政府又拿走了所得税收入的60%，加剧了地方财政压力。第二，企业所得税缴纳关系的修改，改革前，企业的大多数税收按隶属关系上缴，改革后则变成了在所在地上缴，这会刺激地方政府招商引资；地方政府尤其青睐重资产的制造业，一是因为投资规模大，对GDP的拉动作用明显；二是因为增值税在生产环节征收，跟生产规模直接挂钩；三是因为制造业不仅可以吸纳从农业部门转移出的低技能劳动力，也可以带动第三产业发展，增加相关税收。
- 税收来源，绝大多数税收征收自企业，且多在生产环节征收，所以地方政府重视企业而相对轻视民生，重视生产而相对轻视消费。
- 财政支出从重点支持生产建设转向了重点支持公共服务和民生：20世纪90年代中后期，财政支出中“经济建设费”占40%，“社会文教费”（科教文卫及社会保障）只占26%。到了2018年，“社会文教费”支出占到了40%，“经济建设费”则下降了。
我国实行土地公有制，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。农地要转为建设用地，必须先经过征地变成国有土地，然后才可以用于发展工商业或建造住宅。
1994年分税制改革时，国有土地转让的决定权和收益都留给了地方；当时收益较少，一来兴盛的乡镇企业用的是农村集体建设用地，二来土地使用权当时就可以有偿转让、且各地为了招商引资，土地转让价格非常优惠。
1998年，第一，单位停止福利分房、逐步实行住房分配货币化，第二，修订后的《中华人民共和国土地管理法》开始实施，规定了农地要想转为建设用地，必须经过征地后变成国有土地，这也就确立了城市政府对土地建设的垄断权力。
所谓“土地财政”，不仅包括巨额的土地使用权转让收入，还包括与土地使用和开发有关的各种税收收入。其中大部分税收的税基是土地的价值而非面积，所以税收随着土地升值而猛增，这些税收分为两类，一类是直接和土地相关的税收，主要是土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税和契税，其收入百分之百归属地方政府；2018年，这四类税收共计15081亿元，占地方公共预算收入的15%。另一类税收则和房地产开发和建筑企业有关，主要是增值税和企业所得税；2018年，这两种税收中归属地方的部分（增值税五成，所得税四成）占地方公共预算收入的比重为9%。若把这些税收与土地转让收入加起来算作“土地财政”的总收入，2018年“土地财政”收入相当于地方公共预算收入的89%，是名副其实的“第二财政”。商住用地虽然面积上只占出让土地的一半，但贡献了几乎所有的土地使用权转让收入。因此“土地财政”的实质是“房地产财政”。
城投公司与土地金融
法律规定，地方政府不能从银行贷款，2015年之前也不允许发行债券，所以政府要想借钱投资，需要成立专门的公司，即地方政府融资平台。
地方政府融资平台，一般称为城投公司。第一，他们可以持有从政府取得的大量土地使用权，这些资产加上公司运营收入和政府补贴，可以撬动银行贷款和其他资金以实现快速扩张；第二，盈利状况以来政府补贴，比如成都文旅集团开发宽窄巷子期间得到巨额补贴；第三，政府的隐性担保可以让企业大量借款。
与商业项目相比，开发工业园区更像基础设施项目，投资金额大、盈利低，一般都由融资平台类国企主导开发、之后交给政府去招商引资。像苏州这种优秀企业云集，但中西部市县招商就困难多了，所以有些地方就划一片地出来完全依托民营企业开发产业园区，比如华夏幸福，同时开发产业园区和房地产。
宏观现象及影响
纵向不平衡与横向不平衡
从全国总数来看，转移支付足够补上地方收支缺口。但总数能补上，不等于每级政府都能补上，也不等于每个地区都能补上。省里有钱，乡里不见得有钱；广州有钱，兰州不见得有钱。这种纵向和横向的不平衡，造成了不少矛盾和冲突，也催生了很多改革。
纵向不平衡
主要表现为基层财政困难。因为上级权威高于下级，所以越往基层分到的钱往往越少，但分到的任务却越来越多，出现了“财权层层上收，事权层层下压”的局面。也因此基层政府为了增收从而乱收费层出不穷。
目前解决方法为：其一，把农村基本公共服务开支纳入国家公共财政保障范围，由中央和地方政府共同负担。其二，是在转移支付制度中加入激励机制，鼓励基层政府达成特定目标，并给予奖励。其三，是把基层财政资源向上一级政府统筹，比如2003年开始试点的“乡财县管”改革。其四，21世纪初，全国开始推行“扩权强县”和“财政省直管县”改革。
横向不平衡
中央对地方的转移支付大概可以分为两类：一般性转移支付（2009年之后改称“均衡性转移支付”）和专项转移支付。前者附加条件少，地方可自行决定用途，而后者必须专款专用。
无条件的均衡性转移支付是为了拉平地区差距，所以越穷的地方拿到的钱越多，地方也就越缺乏增收动力。
专项转移支付约占转移支付总额的四成，经济情况越好、财力越雄厚的地区，反而可能拿到更多的专项转移支付项目，原因有三。第一，上级分配项目时一般不会“撒胡椒面儿”，而是倾向于集中财力投资大项目，并且交给有能力和条件的地区来做，所谓“突出重点，择优支持”。第二，2015年之前，许多项目都要求地方政府提供配套资金，只有有能力配套的地方才有能力承接大项目，拿到更多转移支付。第三，项目审批过程中人情关系在所难免。很多专项资金是由财政部先拨款给各部委后再层层下拨，所以就有了“跑部钱进”的现象，而经济发达地区往往与中央部委的关系也更好。
债务问题
几乎所有省份，无论财政收入多寡，债务都在飞速扩张。可见政府债务问题根源不在收入不够，而在支出太多，因为承担了发展经济的任务，要扮演的角色太多。债务问题是涉及政府角色的根本性问题。改革之道在于简政放权，从生产投资型政府向服务型政府逐步转型。
经济的正常运行离不开债务，债务关系让经济各部门之间的联系变得更加紧密，任何部门出问题都可能传导到其他部门，一石激起千层浪，形成系统风险。这类危机往往来势汹汹，暴发和蔓延速度很快，原因有二。
- 负债率高的经济中，资产价格的下跌往往迅猛。若债务太重，收入不够还本，甚至不够还息，就只能变卖资产，抛售的人多了，资产价格就会跳水。这种情况屡见不鲜。
- 资产价格下跌会引起信贷收缩，导致资金链断裂。借债往往需要抵押物（如房产和煤矿），若抵押物价值跳水，债权人（通常是银行）坏账就会飙升，不得不大幅缩减甚至干脆中止新增信贷，导致债务人借不到钱，资金链断裂，业务难以为继。
- 2008年至2009年，为应对全球金融危机，我国出台“4万亿”计划，其中中央政府投资1.18万亿元（包括对汶川地震重建的拨款），地方政府投资2.82万亿元。为配合政策落地、帮助地方政府融资，中央放松了对地方融资平台的限制，同时不断降准降息，放宽银行信贷。这些资金找到了基建和房地产两大载体，相关投资迅猛增加。比如地方政府配合当时的铁道部，大量借债建设高铁：全国铁路固定资产投资从2007年的2500亿元，猛增到2009年的7000亿元和2010年的8300亿元。
- 2010年至2011年，前期刺激下的经济出现过热迹象，再加上猪肉价格大涨的影响，通货膨胀抬头，所以货币政策开始收紧。到了2011年年中，欧债危机爆发，国内制造业陷入困境，于是央行在2012年又开始降准降息，并放松了对地方融资平台发债的限制，城投债于是激增，净融资额比上年翻了一番还多。也是从2012年开始，以信托贷款为主的“影子银行”开始扩张，把大量资金引向融资平台，推动当年基建投资猛涨，债务负担从2012年起再次加速上涨。这一时期，中央开始加强了对房地产行业的控制和监管。
- 2015年遭遇“股灾”，前些年投资过度造成的产能过剩和房地产库存问题也开始凸显。2015年末，美联储退出量化宽松，美元开始加息，再加上一系列内外因素，导致2015—2016年连续两年的大量资本流出，人民币对美元汇率一路贬值，接近破七。央行于是连续降准降息，财政部开始置换地方债，中央也放松了对房地产的调控，全国棚户区改造从实物安置转变为货币化安置，带动房价进一步上涨。同时，“影子银行”开始“变形”：信托贷款在严监管下大幅萎缩，而银行理财产品规模开始爆发，流向融资平台和房地产行业的资金总量没有减少，总体债务负担在2015年又一次加速增长。
- 2016年，在货币化“棚改”的帮助下，三四线城市房地产去库存告一段落，中央在年底首次提出“房住不炒”的定位，全面收紧房地产调控。也是在这一年，“去产能”改革开始见效，工业企业利润率开始回升，工业品出厂价格指数结束了长达五年的下跌，首次转正。
- 2018年上半年，在连续两年相对宽松的外部条件下，央行等四部委联合出台“资管新规”，严控“影子银行”，试图降低累积多年的金融风险。信用和资金开始收缩，民营企业的融资困境全面暴露。下半年，“中美贸易战”开始，经济增长继续放缓。
地方政府债务
地方债的爆发始于2008—2009年。为应对从美国蔓延至全球的金融危机，我国当时出台“4万亿”计划：中央政府投资1.18万亿元（包括汶川地震重建的财政拨款），地方政府投资2.82万亿元。为配合政策落地、帮助地方政府融资，中央也放宽了对地方融资平台和银行信贷的限制，如此短短三五年，地方政府就积累了天量债务。
城商行主要由地方政府控制。2015年，七成左右的城商行的第一股东是地方政府。在各地招商引资竞争中，金融资源和融资能力是核心竞争力之一，因此地方政府往往掌控至少一家银行，方便为融资平台公司和基础设施建设提供贷款。但城商行为融资平台贷款存在两大风险。其一，基础设施建设项目周期长，需要中长期贷款。国开行是政策性银行，有稳定的长期资金来源，适合提供中长期贷款。但商业银行的资金大都来自短期存款，与中长期贷款期限不匹配，容易产生风险。其二，四大行的存款来源庞大稳定，可以承受一定程度的期限错配。但城商行的存款来源并不稳定，自有资本也比较薄弱，所以经常需要在资本市场上融资，容易出现风险。
城投公司最主要的融资方式是银行贷款，其次是发行债券，即通常所说的城投债。与贷款相比，发行债券有两个理论上的好处。其一，把债券卖给广大投资者可以分散风险，而贷款风险都集中在银行系统；其二，债券可以交易，价格和利率时时变动，反映了市场对风险的看法。高风险债券价格更低，利率更高。灵活的价格机制可以把不同风险的债券分配给不同类型的投资者，提高了配置效率。但对城投债来说，这两个理论上的好处基本都不存在。第一，绝大多数城投债都在银行间市场发行，七八成都被商业银行持有，流动性差，风险依然集中在银行系统。第二，市场认为城投债有政府隐性担保，非常安全。缺钱的地方明明风险不小，但若发债时提高一点利率，也会受市场追捧。
房价与居民债务
土地供需：一个地区的土地面积虽然固定，但建造住宅的用地指标可以调整；同一块住宅开发用地上，容积率和绿化面积也可以调整。比如旧金山对新建住房的管制就特别严格，所以即使在20世纪90年代房价也不便宜，在21世纪初的房地产投机大潮中，旧金山的住房建设指标并没有增加，房价于是飙升。再比如亚特兰大，住房建设指标能够灵活调整，因此虽然也有大量人口涌入，但房价一直比较稳定。
我国地区房价差异的主要原因是供需失衡。人口大量涌入的大城市，居住用地的供给速度远赶不上人口增长。从地理分布上看，东部地区的城镇人口要比用地增速高出近10%，住房十分紧张；而西部和东北地区则反过来，建设用地指标增加得比人口快。
居民债务：居民债务主要来自买房，房价越高，按揭就越高，债务负担也就越重。各国房价上涨都是因为供不应求，一来城市化过程中住房需求不断增加；二来土地和银行按揭的供给都受政治因素影响。
西方自有住房一直比较少，比如美国1900—1940年的自有住房率也就45%左右，“二战”后这一比率才开始增长，到2008年全球金融危机之前达到68%。
欧美自有住房率不断上升，有两个后果，第一是对待房子的态度变化。对租房族来说，房子就是个住的地方，但对房主来说，房子是最重要的资产，随着房子数量和价格的攀升，房产成了国民财富中最重要的组成部分。第二个变化是随着房主越来越多，得益于房价上涨的人就越来越多，所以政府为讨好这部分选民，不愿让房价下跌。无房者也想尽快买房，赶上房价上涨的财富快车，政府于是顺水推舟，降低了买房的首付门槛和按揭利率。这最终导致了2008年金融危机。
低消费与产能过剩
我国经济结构失衡的最突出特征是消费不足。在2018年GDP中，居民最终消费占比只有44%，而美国这一比率将近70%，欧盟和日本也在55%左右。
消费占GDP的比重下降时，无非就是两种情况：或者GDP中可供老百姓支配的收入份额下降了，或者老百姓把更大一部分收入存了起来，储蓄率上升了。在中国，这两种情况都发生了，计划生育导致工作年龄人口占比上升、他们是储蓄主力，而且孩子数量减少后、养儿防老的功效大加折扣、父母必须增加储蓄来养老；房价上涨会增加有房者的财富，但大多数房主只有一套房、变现能力有限，消费水平主要还是受制于收入；政府民生支出不足导致老年人储蓄率也偏高，因为要补贴儿女的住房支出和第三代的教育费用、以及自身的医疗费用，另外地方政府常年按照户籍人口规模规划公共服务供给，因此没有户籍的常住人口难以把妻儿老小接到身边安心生活导致提高储蓄、寄钱给外地家里。
